COMENTARIO SOBRE LOS CONVENIOS URBANÍSTICOS

EL CONVENIO URBANÍSTICO es un acuerdo entre dos partes. Una pública, titular de las competencias urbanísticas y, por tanto, con poder para alterar las normas urbanísticas o planeamiento vigente que afectan a un territorio concreto y determinado. La otra parte, privada habitualmente, es el propietario o propietarios titulares de las fincas afectadas ubicadas en el territorio concreto y determinado al que se refiere el convenio.

El objeto del convenio es alterar la ordenación vigente para atribuir un mayor aprovechamiento urbanístico, alterando el coeficiente de edificabilidad, el uso del suelo o ambas cosas simultáneamente. El mayor aprovechamiento urbanístico implica un mayor valor del suelo y, por lo tanto, un beneficio para una de las partes implicadas, el/los propietario/s. La contraprestación suele ser una participación en ese beneficio a favor de la otra parte, la Administración Pública competente en urbanismo que se materializa en uno o varios pagos en metálico, en especie o de las dos formas simultáneamente. El análisis de cómo se distribuye el incremento de valor del suelo entre ambas partes, exige realizar la valoración del suelo con las condiciones previas y posteriores al convenio suscrito, calcular la diferencia y minorar a ésta con la contraprestación que satisface el/los propietario/s, siendo el resto el beneficio que el/los propietarios obtienen por la firma del convenio.

El convenio urbanístico tiene todas las características de un contrato administrativo especial, pero su concepción y aplicación tropieza con varios puntos oscuros:

- Supone la alteración del planeamiento vigente. Si el planeamiento vigente es adecuado, el convenio "chirría", supone la alteración de la voluntad planificadora manifestada en los instrumentos urbanísticos vigentes para hacer no lo que conviene (que debe ser lo planificado), sino lo propuesto por el/los propietario/s afectado/s. Por el contrario, si el planeamiento vigente no es adecuado, lo que procede es cambiarlo mediante los instrumentos jurídicos adecuados para lograr un "nuevo planeamiento", pero no puntualmente a golpe de "convenios".

- Como acuerdo de voluntades de las partes, elude los estudios minuciosos e informes emitidos por organismos públicos y agentes sociales que se producen en la elaboración del planeamiento urbanístico. No goza de la misma garantías de publicidad y participación pública que la elaboración de los Planes Generales de Urbanismo, cuestión que trata de corregir el artículo 11 del Anteproyecto de ley del suelo.

- Se ha señalado en numerosas ocasiones que su valoración económica compleja y la oscuridad en la que permanece su tramitación es caldo de cultivo de posibles figuras delictivas al hacer posible la existencia de un contenido escrito y otro distinto, "no escrito".

- Podría darse un vicio de origen en el planeamiento urbanístico consistente en aprobar Planes de Ordenación General Urbana y otros instrumentos para edificaciones de media, baja o muy baja densidad, con vistas a una posterior revisión por convenios que eleven esa densidad a otra más lucrativa y menos despilfarradora de infraestructuras y servicios, de manera que los propios instrumentos de ordenación urbana se convierten en legislación preparatoria para futuros convenios urbanísticos.

- Todo ello, produce como resultado un urbanísmo desordenado que no es fruto del planeamiento, sino de la capacidad negociadora y necesidades económicas de las partes implicadas.

- Al ser una figura contractual atípica, escapa en buena parte a la legislación general de contratos públicos e imposibilita una regulación homogénea y uniforme a nivel nacional, siendo "abierto" y posible cualquier contenido. En la Región de Murcia están regulados en el artículo 158 de la Ley 1/2001. De acuerdo con el punto 1 de dicho precepto, por convenio es posible establecer el planeamiento urbanístico, modificarlo o establecer condiciones detalladas para su ejecución.

- Las cesiones es el mecanismo para que la sociedad en su conjunto participe en las plusvalías urbanísticas. El segundo párrafo del artículo 47 de la Constitución establece que "La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos". La ley estatal regula una horquilla con un porcentaje máximo y otro mínimo, de manera que en todo el territorio nacional se producirá una participación de la sociedad que se situará dentro de los márgenes establecidos. Los convenios permiten eludir esos márgenes para establecer cualquier otra proporción. Una interpretación estricta del artículo 16.3 del Anteproyecto de ley del suelo, apunta en la dirección de corregir la distorsión que pueden introducir los convenios urbanísticos.

- Los convenios, fruto de la negociación entre partes, permiten resultados dispares para dos ciudadanos en situaciones análogas en la misma población, produciendo situaciones discriminatorias.

- Los convenios no deberían arrojar resultados distintos en la contribución a cargas y participación de la sociedad en las plusvalías urbanísticas a los obtenidos con los Planes Generales de Ordenación Urbana o cualquier otra figura urbanística. Ese debería ser el alcance del artículo 16.3 del Anteproyecto de ley del suelo. Sin embargo, aunque ese fuera el resultado de la redacción y la interpretación que finalmente se la dé a la futura ley, los convenios al dejar a la más pura y absoluta discreción el acordar o no, convenir o no, dar un contenido u otro, no se logrará el objetivo y serán siempre una puerta entreabierta a injusticias y arbitrariedades, en el mejor de los casos.

- También distorsiona la distribución de los beneficios de la actividad urbanística a la que los propietarios tienen legítimo derecho. No se debe olvidar los innumerables casos de los propietarios que venden antes de la firma de un convenio, desconocedores por supuesto de su firma y contenido futuros, logrando los "compradores", sustanciosas plusvalías de un día para otro. Esto no sucede con los Planes Generales de Ordenación Urbana, de tramitación pública y lenta que permite el conocimiento de todos, aunque sea lejano e insuficiente.

 

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